1.
Definisi
Aspek Agraria
Acuan dasar, sekaligus syarat pokok, untuk
dapat merumuskan kebijakan dan program keagrariaan yang membumi adalah
pengetahuan yang memadai tentang realitas empiris keagrariaan tersebut. Di Indonesia, secara umum dapat dikatakan
akumulasi pengetahuan keagrariaan masih terbatas. Pangkal penyebabnya adalah stigmatisasi
“masalah agraria” sebagai “agenda komunisme” bersamaan dengan peralihan kekuasaan dari rejim Soekarno ke rejim
Soeharto tahun 1966. Pelarangan terhadap
ideologi dan organisasi komunis sejak masa itu, praktis kemudian ditafsirkan
sebagai pelarangan terhadap debat dan kajian agraria juga. Konsisten dengan hal tersebut, tema agraria
sejak saat itu boleh dikatakan “membeku”, kalau bukan “lenyap”, dari khasanah
penelitian sosial di Indonesia (White, 2002:62; Wiradi, 2000:13). Hasilnya ilmuwan sosial dan birokrat
pemerintahan menjadi “buta agraria”. Akibat lebih lanjut, mereka mengalami kesulitan
untuk merumuskan suatu kebijakan reforma agraria ketika hal itu dimungkinkan,
menyusul jatuhnya rejim Soeharto tahun 1998.
Mengacu pada masalah di atas, tulisan ini
merupakan bagian kecil dari upaya untuk membangkitkan debat dan kajian agraria
di Indonesia, khususnya di lingkungan peneliti sosial. Untuk memenuhi maksud itu, di sini hendak
ditawarkan dua hal yaitu, pertama, suatu kerangka analisis bagi kajian agraria dan, kedua,
suatu pilihan metode untuk kajian agraria di Indonesia. Karena statusnya tawaran, sudah pasti tulisan
ini tidak berpretensi memaksakan suatu
kerangka ataupun metode kajian agraria tertentu.
Diskusi tentang kerangka kajian agraria harus
dimulai dari konsep inti didalamnya yaitu konsep “agraria” itu sendiri. Di Indonesia, konsep “agraria” kini tergolong
sebagai konsep yang populer, dalam arti “dikenal benar oleh banyak orang tetapi hanya dimengerti benar
oleh sedikit orang”. Dalam khasanah
pengetahuan umum, pengertian konsep agraria itu telah direduksi sebagai
“pertanian” (agriculture), atau bahkan lebih sempit lagi hanya sebatas “tanah
pertanian” (land). Melalui suatu penelusuran etmologis dan historis,
Tjondronegoro dan Wiradi (2001) dengan jelas telah menunjukkan bahwa
pereduksian makna agraria seperti di atas merupakan kesalahan tafsir yang
serius. Melalui penelusuran etimologis Kamus Bahasa
LatinIndonesia (1969) dan World Book Dictionary (1982), mereka menunjukkan
bahwa istilah "agraria" itu berasal dari kata ager dalam bahasa
Latin. Arti kata itu adalah: (a)lapangan; (b)pedusunan (lawan dari perkotaan);
(c)wilayah. Kembaran kata tersebut adalah kata agger, artinya: (a)tanggul
penahan/pelindung; (b)pematang;
(c)tanggul sungai; (d)jalan
tambak; (e)reruntuhan tanah;
(f)bukit.
Jelas, menurut mereka, secara etimologis konsep
agraria mengandung pengertian yang jauh lebih luas dari sekadar “tanah
pertanian” atau "pertanian" saja. Kata-kata “bukit”,
"pedusunan", dan "wilayah" menunjuk pada pengertian yang
luas, yaitu suatu bentang alam yang mencakup keseluruhan kekayaan alami (fisik
dan hayati) dan kehidupan sosial yang terdapat di dalamnya. Dengan demikian konsep “agraria” mengandung
dua unsur yang saling mengandaikan dalam kehadirannya yaitu kekayaan alami dan
manusia sosial. Unsur pertama (kekayaan
alami), kemudian dikenal sebagai sumber agraria, dapat disebut sebagai obyek agraria dan yang
kedua (manusia sosial) sebagai subyek agraria.
Dalam keseluruhan pengertian agraria tersebut
“tanah” (land) memiliki posisi sentral, tidak lain karena ia mewadahi
keseluruhan kekayaan alami dan kehidupan sosial yang ada. Secara historis,
dengan menelusuri gerakan-gerakan reforma agraria sejak masa Yunani Kuno sampai
abad ke-19, Tjondronegoro dan Wiradi juga menemukan fakta bahwa konsep agraria telah digunakan dalam arti
yang lebih luas dari sekadar tanah atau tanah pertanian. Dengan merujuk pada hasil kajian E. Tuma
(1965) tentang reforma agraria di berbagai negara (Yunani, Italia, Inggris,
Perancis, Rusia, Mexico, Jepang, Mesir) 26 abad yang lalu, mereka menunjukkan bahwa reforma agraria
mencakup aspek yang sangat luas yaitu antara lain pemilikan tanah, pemusatan
tanah dan pendapatan, diferensiasi kelas, skala usaha (kecil vs besar), rasio
tanah/tenaga kerja, kekurangan lapangan kerja, dan surplus tenaga kerja.
2.
Konsep Aspek
Agraria
Di Indonesia, sebagaimana terbaca dalam UUPA
No. 5/1960, para pendiri republik kita sebenarnya juga dapat dikatakan bahwa
tindakan manusia dalam bidang keagrariaan juga mengandung dimensi-dimensi kerja
dan interaksi/komunikasi. Dari sini, secara deduktif kemudian dirumuskan dua proposisi dasar
analisis agraria sebagai berikut:
pertama, ketiga subyek agraria memiliki hubungan teknis dengan obyek
agraria dalam bentuk kerja pemanfaatan berdasar hak penguasaan (land tenure)
tertentu; kedua, ketiga subyek
agraria satu sama lain berhubungan atau
berinteraksi secara sosial dalam rangka penguasaan dan pemanfaatan obyek
agraria tertentu. Merujuk pada Wiradi
(1984:287) proposisi pertama merumuskan hubungan antara manusia dengan sumber
agraria sedangkan proposisi kedua merumuskan hubungan antara manusia dan
manusia. dapat dikatakan bahwa tindakan manusia dalam bidang keagrariaan juga
mengandung dimensi-dimensi kerja dan interaksi/komunikasi. Dari sini, secara
deduktif kemudian dirumuskan dua
proposisi dasar analisis agraria sebagai berikut: pertama, ketiga subyek agraria memiliki
hubungan teknis dengan obyek agraria dalam bentuk kerja pemanfaatan berdasar
hak penguasaan (land tenure) tertentu;
kedua, ketiga subyek agraria satu
sama lain berhubungan atau berinteraksi secara sosial dalam rangka penguasaan
dan pemanfaatan obyek agraria tertentu.
Merujuk pada Wiradi (1984:287) proposisi pertama merumuskan hubungan
antara manusia dengan sumber agraria sedangkan proposisi kedua merumuskan
hubungan antara manusia dan manusia.
Karena kerja bersifat searah, maka hubungan
teknis pemanfaatan obyek atau sumber agraria oleh subyek bersifat searah pula,
kendati sebenarnya dapat juga dibayangkan suatu respon ekologis dari sumber
agraria sebagai reaksi terhadap 5tindakan pemanfaatan . Hubungan teknis agraria itu menunjuk pada
cara kerja subyek mengelola sumber agraria untuk pemenuhan
kepentingan-kepentingan sosialekonominya.
Tergantung pada idiologinya -- untuk sebagian
juga teknologinya -- cara-cara
kerja itu bervariasi antar subyek, mulai dari cara konservatif di satu ujung
sampai cara eksploitatif di ujung lain.
Variasi tersebut kemudian menghasilkan adalah aneka pola pemanfatan
sumber-sumber agraria.
Variasi atau atau cara kerja yang berbeda-beda
dalam suatu kawasan tertentu dapat menjadi sumber konflik antar subyek agraria.
Konflik terjadi terutama apabila cara
kerja subyek tertentu menimbulkan dampak
buruk ekologis yang juga harus ditanggung subyek lain tanpa suatu kompensasi
apapun. Misalnya, eksploitasi hutan
menyebabkan kerusakan tata air tanah di hulu sehingga petani sawah di hilir
menjadi korban kekeringan atau sebaliknya kebanjiran. Contoh lain, operasi pukat harimau sampai ke
perairan dangkal menjarah dan merusak “area tangkap” (fishing ground) nelayan
tradisional atau nelayan kecil.
Berbeda dengan hubungan teknis kerja, maka
interaksi sosial atau hubungan komunikasi antara subyek-subyek agraria bersifat
dua arah. Dasarnya adalah hak
penguasaan obyek atau sumber agraria yang
dipunyai oleh masingmasing subyek.
Perbedaan antar subyek dalam hak penguasaan sumber agraria itu
menghasilkan suatu tatanan sosial yang dikenal sebagai struktur (sosial)
agraria. Dengan demikian struktur
agraria pada dasarnya menunjuk pada hubungan antar berbagai status sosial
menurut penguasaan sumbersumber agraria.
Hubungan tersebut dapat berupa hubungan “pemilik dengan pemilik”,
“pemilik dengan pembagi-hasil”, “pemilik dengan penyewa”, “pemilik dengan pemakai”,
dan lain-lain.
Hubungan sosial agraria itu mengandung berbagai
dimensi, antara lain sosiologis, antropologis (budaya), ekonomi, politik, dan
hukum. Berbagai dimensi tersebut
mengisyaratkan bahwa kajian agraria menuntut pendekatan interdisipliner walaupun,
mengutip Tjondronegoro (1999:4), berbagai demensi itu dapat saja “mencapai
konvergensi dalam suatu tinjauan sosiologi”.
Dengan ini sebenarnya hendak dikatakan bahwa hubungan sosial agraria,
atau interaksi sosial antar subyek-subyek agraria, bukanlah suatu realitas yang
sederhana, walaupun juga bukanlah sesuatu yang sangat rumit.
Konflik agraria, sebagai suatu gejala
struktural, berpangkal pada ketidakserasian atau benturan kepentingan antar
subyek dalam hubungan agraria.
Jelasnya, jika dua atau lebih pihak subyek memiliki klaim hak penguasaan
atas suatu unit sumber agraria yang sama, maka terjadilah sengketa
agraria. Misalnya, suatu perusahaan
memiliki klaim HPH atas suatu kawasan hutan dan, pada saat yang sama, atas
kawasan yang sama komunitas setempat juga mengajukan klaim hak ulayat. Saling klaim semacam ini kerap berakhir
dengan sengketa berkepanjangan, terlebih jika pemerintah misalnya memiliki
kepentingan-kepentingan ekonomi dan politik yang mengarahkannya untuk memihak
pengusaha.
Pola-pola hubungan atau interaksi sosial agraria
yang terdapat dalam masyarakat sangat ditentukan oleh formasi sosial yang
ada. Perbedaan dalam cara produksi yang
eksis dan tipe cara produksi yang dominan akan mengakibatkan perbedaan dalam
pola hubungan agraria yang berlaku.
Beberapa tipe cara produksi yang mungkin eksis dalam suatu masyarakat,
dengan salah satu diantaranya tampil dominan, adalah (Jacoby, 1971; Wiradi,
2000:183): (a)tipe naturalisme: sumber agraria telah memahami konsep agraria
dalam arti yang luas, sesuai dengan pengertian asli atau sebenarnya. Dalam UU tersebut sumber agraria dirumuskan
sebagai “seluruh bumi, air, dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya...” (Pasal 1 ayat 2).
“Dalam pengertian bumi selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi
bawahnya serta yang berada di bawah laut” (Pasal 1 ayat 4). “Dalam pengertian
air termasuk baik perairan pedalaman maupun laut wilayah Indonesia” (Pasal 1
ayat 5). “Yang dimaksud dengan ruang angkasa ialah ruang di atas bumi dan air
tersebut…” (Pasal 1 ayat 6).
Berdasarkan Pasal 1 (ayat 2,4,5,6) UUPA 1960
itu dapat disimpulkan bahwa konsep agraria menunjuk pada beragam obyek atau sumber
agraria sebagai berikut: Tanah, atau “permukaan bumi”, yang merupakan modal alami utama dalam kegiatan pertanian
dan peternakan. Petani memerlukan tanah untuk lahan usaha tani dan peternak
memerlukannya untuk padang rumput.
Perairan, baik di daratan maupun di lautan, yang merupakan modal alami
utama dalam kegiatan perikanan (sungai, danau, dan laut). Pada dasarnya
perairan merupakan arena penangkapan ikan (fishing ground) bagi komunitas
nelayan. ! Hutan, kesatuan flora dan fauna dalam suatu kawasan tertentu, yang
merupakan modal alami utama dalam kegiatan ekonomi komunitas-komunitas
perhutanan. Komunitaskomunitas tersebut hidup dari pemanfaatan beragam hasil
hutan (kayu dan non-kayu) menurut tata kearifan lokal. ! Bahan tambang,
mencakup beragam bahan tambang/mineral yang terkandung didalam "tubuh
bumi" (di bawah permukaan bumi dan laut) antara lain minyak, gas, emas,
bijih besi, timah, batu-batu mulia (intan, berlian, dll.), fosfat, batu, dan
pasir. Udara, dalam arti “ruang diatas bumi dan air” maupun materi udara (O2) itu sendiri. Arti penting materi "udara" sebagai
sumber agraria semakin terasa belakangan
ini, setelah polusi udara akibat asap (kebakaran
Jika
suatu pola pemanfaatan tidak memberi peluang resiliensi (pemulihan diri) alam secara memadai maka
sumber-sumber agraria akan mengalami degradasi terus-menerus sampai pada suatu
titik ia berbalik
Perhatikan bahwa substansi amanah teologis ini
terbaca juga dalam rumusan Pasal 1 ayat 2 UUPA 1960: "Seluruh bumi,
air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dalam
wilayah Republik Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air,
dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional”. Hutan,
pabrik, kendaraan bermotor dan paparan aerosol (dari mesin pendingin, racun
ataupun kosmetika semprot, dll.) mengganggu kenyamanan, keamanan, dan kesehatan
manusia.
Selain mencakup beragam obyek agraria (unsur
kekayaan alami), seperti telah disinggung sebelumnya, pengertian agraria juga
mencakup unsur “kehidupan sosial” yang secara implisit menunjuk pada beragam
subyek agraria. Unsur subyek dalam hal
ini menunjuk pada manusia yang menguasai dan memanfaatkan bumi dan segala
isinya atau secara spesifik obyek
agraria. Dalam hal ini, hak penguasaan
atas bumi tersebut merupakan suatu amanah teologis juga. Dalam Kitab Kejadian disebutkan: “...lalu Allah berfirman kepada
mereka (Adam dan Hawa, Pen.): 'Beranakcuculah dan bertambah banyak; penuhilah
bumi dan taklukkanlah itu, berkuasalah atas ikan-ikan di laut dan burungburung
di udara dan atas segala binatang yang merayap di bumi'” 4( Kej. 1:28).
Secara garis besar subyek agraria tersebut
dapat dipilah ke dalam tiga kelompok sosial yaitu komunitas, pemerintah
(representasi negara), dan perusahaan swasta (private sector). Masing-masing kelompok subyek tersebut dapat
dipilah lagi ke dalam tiga unsur yang saling terkait secara hirarkis: komunitas
mencakup unsur-unsur individu, keluarga, dan kelompok; pemerintah mencakup unsur-unsur pemerintah
pusat, pemerintah daerah, dan pemerintah desa;
perusahaan swasta mencakup unsur-unsur perusahaan kecil, perusahaan
sedang, dan perusahaan besar. Secara khusus kelompok pemerintah juga mencakup
badan usaha (perusahaan) milik pemerintah (pusat/daerah) yang merupakan
salah-satu wujud dari organisasi-organisasi pemerintah.
3.
Pembangunan
Stuktur pada Aspek Agraria
Reformasi adalah pembaruan yang bertujuan mengoreksi
bekerjanya berbagai institusi dan berusaha menghilangkan berbagai hal buruk
yang dianggap sebagai sumber malfuction-nya institusi dalam suatu tata
sosial. Dalam reforma agraria, perubahan tidak hanya perubahan fungsi tetapi
juga perubahan struktur5. Perubahan struktural tersebut
mendasarkan diri pada hubungan-hubungan intra dan antar subyek-subyek agraria dalam
kaitan akses (penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan) terhadap
obyek-obyek agraria. Namun secara konkret, reforma agraria diarahkan untuk
melakukan perubahan struktur penguasaan tanah dan perubahan jaminan kepastian
penguasaan tanah bagi rakyat yang memanfaatkan tanah dan kekayaan alam yang
menyertainya6. Perubahan struktur penguasaan,
pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tersebut tentunya ke arah yang lebih adil
dan lebih demokratis.
Sejalan dengan pendapat di atas, Kuhnen7 memberi pengertian reforma agraria : a bundle of measures
for overcoming the obstacles to economic and social development that based on
shortcomings in the agrarian structure. Pendapat Kuhnen tersebut
menitik-beratkan pada fungsi reforma agraria untuk mengatasi hambatan dalam
pembangunan ekonomi dan sosial yang didasarkan pada kelemahan struktur agraria
itu sendiri. Di Indonesia, kelemahan struktur agraria tersebut berupa
ketimpangan struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah
dan sumber daya alam. Di mana korporasi atau pemilik modal memiliki akses yang
besar dibandingkan masyarakat yang tinggal di sekitar sumber daya alam terletak.
Hal demikian memicu timbulnya kemiskinan dan ketidak adilan, yang diyakini
menjadi peyumbang utama keterbelakangan suatu negara8. Untuk mencegahnya, maka reforma agraria perlu menjadi
landasan pembangunan.
Saat ini, ada pendapat yang keliru dalam memaknai
negara maju/modern, yaitu negara yang menitikberatkan pada kegiatan industri,
terutama industri manufaktur. Dengan demikian, jika Indonesia ingin menjadi
negara modern harus mengubah paradigma pembangunannya dari negara agraris ke
negara industri. Industrialisasi di Indonesia menjadi keharusan dan merupakan
hal yang tidak dapat ditangguhkan pelaksanaannya. Pendapat demikian
jelas keliru. Kalaupun harus menjadi negara industri, namun industrialisasi
tersebut harus berbasis pertanian bukan manufaktur;. Untuk mewujudkan rencana
pembangunan memang membutuhkan investor untuk menjalankannya, namun
perlindungan dan pemenuhan kebutuhan rakyat kecil seperti petani, buruh atau
nelayan harus menjadi prioritas.
Pasal 28A UUD
1945 menegaskan bahwa “Setiap orang berhak untuk hidup serta berhak
mempertahankan hidup dan kehidupannya”. Pasal ini memberi perlindungan HAM pada
hak-hak individu untuk menjaga kelestarian hidupnya dan sumber mata
pencahariannya. Hal demikian penting karena kegiatan pembangunan berdampak pada
eksistensi penguasaan dan pemilikan tanah oleh rakyat, khususnya tanah
pertanian oleh petani. Perlindungan HAM atas hak-hak individu bangsa Indonesia
sebenarnya sudah menjadi concern dari idealisme para penyusun UUPA meskipun
UUPA bernuasa populis. Tujuan berlakunya UUPA yang mengakhiri dualisme hukum
tanah nasional, tidak hanya dimaksudkan untuk menimbulkan unifikasi hukum namun
juga untuk menghambat laju modal asing (yang diperkuat kedudukannya dengan
berlakunya hukum tanah pemerintah Kolonial Belanda), yang sama sekali tidak
menjamin perlindungan hukum atas kepentingan rakyat Indonesia.
Alih fungsi
lahan-lahan pertanian subur ke non pertanian seperti pembangunan jalan tol,
merupakan contoh nyata bagaimana pemerintah tidak concern terhadap lahan
pertanian. Kebijakan konversi lahan pertanian ke non pertanian, menunjukkan
pembangunan berbasis pertanian bukanlah prioritas. Hal ini ditunjang pula oleh
peraturan perundang-undangan yang tidak konsisten. Undang-undang No. 41 tahun
2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, Pasal 44 ayat
(1) menegaskan bahwa lahan yang sudah ditetapkan sebagai lahan pangan
berkelanjutan dilindungi dan dilarang dialih-fungsikan. Namun ayat (2) pasal
tersebut memperkecualikannya jika kepentingan umum membutuhkan, asal sesuai
dengan peraturan perundang-undangan. Peraturan yang dimaksud adalah
Undang-undang No. 2 tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk
Kepentingan Umum. Pada undang-undang tersebut, ruang lingkup kepentingan umum
dititikberatkan pada penyediaan tanah untuk memenuhi kebutuhan pembangunan
infrastruktur (Pasal 10 UU No. 2 tahun 2012).
Untuk menjadi negara modern,
Indonesia dapat tetap berwujud negara agraris. Salah satu caranya dengan
menjadikan reforma agraria sebagai landasan pembangunannya. Menurut Mochtar
Kusumaatmadja, hukum berfungsi sebagai sarana pembaruan masyarakat. Fungsi
hukum demikian melengkapi fungsi hukum dari yang sekedar sebagai kontrol sosial
(social control). Sebagai kontrol sosial, hukum lebih berfungsi untuk
mempertahankan status quo dalam kehidupan masyarakat. Pada negara yang sedang
membangun seperti Indonesia; fungsi hukum sebagai alat kontrol sosial saja
kurang dapat mengakomodasi kebutuhan rakyat yang dinamis. Untuk itu diperlukan
peran lebih besar dari hukum untuk menjadi sarana pembaruan masyarakat. Hukum
harus dapat membantu terwujudnya perubahan masyarakat ke arah yang diinginkan
sebagai tujuan pembangunan, di mana tujuan pembangunan tersebut harus selaras
dengan tujuan negara, dalam hal ini tujuan untuk mewujudkan sebesar-besar
kemakmuran rakyat Indonesia sebagaimana tercantum dalam pembukaan UUD 1945.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar